今年4月28日，印尼突然叫停了本國的棕櫚油出口。這項(xiàng)禁令頒布于4月22日，由總統(tǒng)佐科·維多多公布出來的直接原因，是印尼政府希望控制國內(nèi)食用油價(jià)格的漲幅——在此之前，印尼已經(jīng)出臺了一系列政策，試圖遏制食品和必需品價(jià)格上漲，食用油是其中漲幅最快

今年4月28日，印尼突然叫停了本國的棕櫚油出口。

這項(xiàng)禁令頒布于4月22日，由總統(tǒng)佐科·維多多公布出來的直接原因，是印尼政府希望控制國內(nèi)食用油價(jià)格的漲幅——在此之前，印尼已經(jīng)出臺了一系列政策，試圖遏制食品和必需品價(jià)格上漲，食用油是其中漲幅最快的品類之一，但直到4月底，包括補(bǔ)貼、限價(jià)和限購政策在內(nèi)的所有其他手段都未能使食用油價(jià)格真正下跌。

4月的最后一周，印尼政府表露出了強(qiáng)烈決心，要將禁止出口這一“核武器”執(zhí)行到底——在22日禁令發(fā)布之初，被限制出口的類目還不包括最重要的棕櫚原油，與之同時(shí)，外界對于政策立場時(shí)常發(fā)生變化的印尼政府對于禁令的認(rèn)真程度也還抱有疑慮。但從禁令頒布到生效的一周內(nèi)，印尼政府不但首先將禁令范圍直接擴(kuò)大到了棕櫚原油出口，還在禁令落地的最初兩天接連出動海軍，扣押了多條即將離港的貨運(yùn)船只。

棕櫚油是全球最重要的植物油之一，占到全球食用油貿(mào)易的超過三分之一，而印尼又是全球最大的出口商——它的產(chǎn)量占到了全球產(chǎn)量的60%，是中國、印度、巴基斯坦、菲律賓等國共同的主要棕櫚油進(jìn)口來源。目前的報(bào)道表明，僅從印尼向印度出口的棕櫚油就有近30萬噸滯留在印尼國內(nèi)。

既是關(guān)鍵大宗食品商品，又是過去二十年里環(huán)境議題焦點(diǎn)的印尼棕櫚油，恰在兩場逐漸迫近的全球危機(jī)的交叉點(diǎn)上：一邊是越來越近的糧食短缺，另一邊則是已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的全球變暖?？紤]到儲存能力、經(jīng)濟(jì)對出口的依賴以及印尼國內(nèi)相對有限的消費(fèi)量，幾乎沒有人相信印尼的出口禁令能夠維持太久，但與之同時(shí)，這個(gè)突然舉動仍然劇烈推高了市場對印尼棕櫚油的不確定性預(yù)期。

致命的漲價(jià)

本輪印尼國內(nèi)的必需品價(jià)格上漲，既與自去年下半年開始的全球通貨膨脹直接相關(guān)，又在多重意義上帶有強(qiáng)烈“印尼特色”。

這次上漲大約開始于2021年7月，至2021年底，基本食品價(jià)格飆升已經(jīng)成為印尼國內(nèi)政治的頭等大事，印尼眾議院議長普安·馬哈拉尼（Puan Maharani）在新年假期之前提出，辣椒、洋蔥、雞蛋等基本食品已經(jīng)“非常昂貴”。

印尼一家超市的食用油貨架 / 網(wǎng)絡(luò)

在東南亞甚至整個(gè)亞洲范圍內(nèi)，印尼的基本食品價(jià)格一直處于相對高位：世界銀行2020年發(fā)布的一份報(bào)告指出，印尼食品價(jià)格是區(qū)域內(nèi)各國中最高，盡管大米是印尼糧食安全政策事實(shí)上的唯一關(guān)注核心，超過80%的大米是印尼自產(chǎn)且享受了政府高額補(bǔ)貼，但其大米價(jià)格仍比其他亞洲國家高得多，是其他大米生產(chǎn)國如越南、緬甸和泰國的一倍以上。同樣地，印尼蔬果和畜牧產(chǎn)品價(jià)格也居高不下，造成印尼家庭支出中用于食物的平均支出高達(dá)55.3%，在最底層的10%家庭中這一數(shù)字超過了66%。

而過去兩年多以來的新冠疫情，在印尼又造成近20%家庭陷入新的貧困，在此基礎(chǔ)上爆發(fā)的食品漲價(jià)直接沖擊普通人的日常生活，也在印尼國內(nèi)立即引發(fā)了普遍不滿。

在這之中最為致命的，是食用油的漲價(jià)：被印尼用作主要食用油的日用棕櫚油在2021年最后兩個(gè)月開始陷入短缺，價(jià)格隨之飆升，至2021年12月已經(jīng)超過了20000印尼盾/升——盡管政府指導(dǎo)價(jià)為11000印尼盾/升。國際市場上棕櫚原油價(jià)格的上漲被認(rèn)為是這輪漲價(jià)的主要原因，它是食用棕櫚油的生產(chǎn)原料。

除了普通家庭的烹飪需求，印尼還活躍著大量以在街頭制作并出售油炸食物為生的街頭小販，食用油的短缺和漲價(jià)對他們來說更為致命。

又過了兩個(gè)月，俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)，兩個(gè)關(guān)鍵葵花籽油出口國同時(shí)“觸礁”，迫使市場立即尋找代替品，包括大豆油、棕櫚油和椰子油在內(nèi)的所有食用油脂價(jià)格都在2022年2月以后迅速上漲，棕櫚油價(jià)格上漲了超過40%。這對頭號棕櫚油出口國印尼來說本應(yīng)是個(gè)好消息，但事實(shí)卻是它進(jìn)一步加劇了印尼國內(nèi)本已十分嚴(yán)峻的棕櫚油斷貨趨勢——在全球最大的棕櫚油生產(chǎn)地，買油成了難事，甚至在廖內(nèi)和西加里曼丹等油棕主產(chǎn)區(qū)也是如此。

這不能不反映在社會情緒當(dāng)中：印尼總統(tǒng)佐科·維多多的支持率自今年1月以來一路下行，至4月已經(jīng)跌破60%，這是自新冠疫情爆發(fā)以來的最低值，超過三分之一的人表示基本商品成本上漲是他們不滿意的原因，五分之四的人表示他們最近很難買到食用油。

對于自當(dāng)選以來支持率一直保持在較高水平的佐科·維多多，這樣的局面是難以容忍的。4月初，一起針對棕櫚油出口許可證的高層腐敗調(diào)查突然啟動，一名商貿(mào)部官員和三名來自棕櫚油三家巨頭公司的代表成了嫌犯。在一系列失敗的調(diào)控政策之后，這項(xiàng)腐敗案調(diào)查被認(rèn)為直指難以控制的食用油價(jià)格，與之同時(shí)，它也直接導(dǎo)致了4月22日的出口禁令。

失靈的調(diào)控

不能說印尼政府對相關(guān)問題不夠重視，但常規(guī)的政策工具在現(xiàn)實(shí)中紛紛適得其反：2022年1月底，印尼政府首先出臺限價(jià)政策，將精裝日用棕櫚油（印尼常規(guī)棕櫚油分為三種：散裝、簡易包裝和精裝，價(jià)格依次遞增）價(jià)格上限限制在14000印尼盾/升，隨后限價(jià)（HET）詳細(xì)到了每一種日用棕櫚油產(chǎn)品，但這一政策并未緩解漲價(jià)趨勢，反倒直接造成了斷貨和搶購。2月，出于國內(nèi)保供壓力，印尼政府又啟動了國內(nèi)市場義務(wù)（DMO）機(jī)制，強(qiáng)制要求生產(chǎn)商將其產(chǎn)量的20%限定在國內(nèi)出售，到了3月中旬，DMO份額又被調(diào)高到了30%。

這已是一種變相的出口限制措施，但問題依然沒有解決，一方面是由于政策本身的落實(shí)程度極為有限，被限制的出口僅僅增加了棕櫚油庫存，而并未緩解國內(nèi)的食用油短缺；另一方面，俄烏戰(zhàn)爭后驟變的國際市場形勢也嚴(yán)重改變了印尼國內(nèi)棕櫚油的交易流向。

2022年初，因?yàn)槭秤糜投倘保∧岵糠殖型瞥鱿拶徴?/ 網(wǎng)絡(luò)

一周之后的3月17日，在一次180度的政策轉(zhuǎn)向當(dāng)中，限價(jià)（HET）和國內(nèi)市場義務(wù)（DMO）又遭到突然取消，改用更高的出口稅率并對特定商品提供補(bǔ)貼，試圖依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)價(jià)格和供應(yīng)。這次調(diào)整依然沒有起到預(yù)期效果，盡管短缺情況有所緩解，但至3月19日，BBC印尼頻道監(jiān)測到的各地食用油價(jià)格已經(jīng)高達(dá)25000印尼盾/升，人們的確不再排商店的長隊(duì)，因?yàn)槭秤糜蛯τ诤芏嗉彝碚f已經(jīng)無法負(fù)擔(dān)。

到了4月，居高不下的食用油價(jià)格將印尼通脹水平推到了6年以來最高點(diǎn)，佐科·維多多也最終被迫祭出了殺手锏，以又一個(gè)180度轉(zhuǎn)向宣布直接禁止棕櫚油出口。這項(xiàng)禁令沒有期限，佐科僅承諾“一旦國內(nèi)價(jià)格水平恢復(fù)到NET水平，禁令就會取消”。

印尼全國國內(nèi)消費(fèi)的棕櫚油總量不到出口量的三分之一，而棕櫚的豐產(chǎn)季即將到來，按照常理推測，這項(xiàng)禁令無疑只是暫時(shí)性的，然而現(xiàn)實(shí)是，直到今天印尼國內(nèi)棕櫚油價(jià)格依然沒有松動的跡象——負(fù)責(zé)分配棕櫚油的印尼食品局尚未收到政府的正式委托，而按照企業(yè)家兼印尼植物油工業(yè)協(xié)會（GIMNI）執(zhí)行董事 Sahat Sinaga的說法，剛剛過去的開齋節(jié)也阻礙了禁令和調(diào)控國內(nèi)價(jià)格的工作真正實(shí)施。

作為全球第一大生產(chǎn)國，印尼棕櫚油為什么無法在其國內(nèi)正常買到？

因?yàn)樗鼈兓蛟S已經(jīng)被送去了另外兩個(gè)地方：出口倉庫和生物燃料廠。

2015年，印尼時(shí)任經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌部長Sofyan Djalil創(chuàng)建了意在改善棕櫚油產(chǎn)業(yè)管理水平的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“棕櫚園基金管理機(jī)構(gòu)（BPDPKS）”，并與主要棕櫚油公司達(dá)成了通過出口稅抽成創(chuàng)建一個(gè)補(bǔ)助基金的方案。由于該機(jī)構(gòu)同時(shí)還被賦予了推動印尼棕櫚油產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、降低產(chǎn)業(yè)碳排放的目標(biāo)，比普通柴油更為綠色的“生物柴油”因此在BPDPKS的補(bǔ)貼分配機(jī)制中占據(jù)了重要地位——將棕櫚原料送到生物燃料廠，將會給棕櫚園主帶來一定數(shù)額的政府補(bǔ)貼。

和印尼同樣引起不小爭議的稻米補(bǔ)貼機(jī)制相類似，這筆棕櫚補(bǔ)貼款相當(dāng)高昂，讓更多生產(chǎn)者寧愿將棕櫚送去做柴油，也不會優(yōu)先供應(yīng)國內(nèi)食用油產(chǎn)業(yè)。

而由于BPDPKS資金完全來自棕櫚原油出口的稅率抽成，它又承擔(dān)了幾乎所有與棕櫚油補(bǔ)貼相關(guān)的資金調(diào)集任務(wù)，甚至就連過去幾個(gè)月印尼政府為降低食用油價(jià)格提供給消費(fèi)者和分銷商的國家補(bǔ)貼，也完全來自這筆錢。事情至此進(jìn)入了邏輯閉環(huán)：沒有出口，就無法支付補(bǔ)貼，導(dǎo)致更多的生產(chǎn)者積壓棕櫚等待出口，或?qū)⒅屯锊裼椭圃鞆S以爭搶補(bǔ)貼。

四家國際棕櫚油巨頭企業(yè)在BPDPKS中的話語權(quán)甚至是決策權(quán)問題，以及由此而來的補(bǔ)貼分配的極不平衡，在此已經(jīng)只是更大的問題的其中一個(gè)側(cè)面。

雪上加霜的還有，生物柴油這一表面上的低碳減排努力，在事實(shí)上可能并未對棕櫚油給印尼本地造成的環(huán)境破壞起到太多緩解的效果，并不是所有參與生物柴油項(xiàng)目的公司都遵守了NDPE承諾（不毀林、不開發(fā)泥炭地、不剝削），這一被印尼巴克里大學(xué)助理教授Asmiati Malik稱為“成功得過了頭”（以至于給其他領(lǐng)域造成了負(fù)面影響）的項(xiàng)目實(shí)際環(huán)境效益如何，各方仍在激烈爭議當(dāng)中。

禁令不可持續(xù)，但現(xiàn)狀也一樣

印尼是高出口外向型經(jīng)濟(jì)體，完全禁止棕櫚油出口在各種意義上都是不可想象的：直至目前，大多數(shù)分析者相信禁令不會持續(xù)超過一個(gè)月，還有人甚至質(zhì)疑禁令在現(xiàn)實(shí)層面的落實(shí)程度。綠色和平組織印尼辦公室森林項(xiàng)目經(jīng)理Arie Rompas告訴世界說，在當(dāng)前持續(xù)時(shí)間和覆蓋的具體范圍都還不明朗的情況下，禁令可能造成的影響難于預(yù)測，但綠色和平傾向于認(rèn)為當(dāng)前的措施只是暫時(shí)的，將在短期內(nèi)取消。

她同時(shí)指出，本次棕櫚油危機(jī)表明，此前印尼政府試圖讓棕櫚油行業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管的做法已經(jīng)失敗，但隨之而來的一系列臨時(shí)措施也并未能夠解決實(shí)質(zhì)性問題。“政府面臨的挑戰(zhàn)是確保未來更好的監(jiān)管和執(zhí)法，而不是對危機(jī)做出下意識的反應(yīng)，然后在沒有重大結(jié)構(gòu)改革的情況下一切照舊?！?/p>

印尼巴克里大學(xué)助理教授Asmiati Malik同樣相信這可能是新的市場機(jī)制改革的開始，或者至少向印尼政府提示了改革的緊迫性和必要性：從無法控制的棕櫚油價(jià)格到隨之而來的腐敗案調(diào)查，佐科·維多多政府目前處于極為被動的地位，在政治意義上已經(jīng)被“逼到邊緣”。Asmiati Malik在日經(jīng)新聞發(fā)表的一篇評論中指出，印尼政府最終仍然“必須更加關(guān)注棕櫚油分銷渠道”，以“從根本上改革印尼棕櫚油行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，以防止未來再次發(fā)生危機(jī)”。

而本次禁令將如何干擾印尼正在推進(jìn)的可持續(xù)棕櫚油改革進(jìn)程？棕櫚油產(chǎn)業(yè)的劇烈擴(kuò)張是過去三十年來東南亞生物多樣性喪失的最重要原因之一，有部分研究表明，自2000年代以來印尼的毀林進(jìn)程與國際棕櫚油價(jià)呈正相關(guān)，因?yàn)楦叩膬r(jià)格會刺激更多的生產(chǎn)，但必須承認(rèn)，在過去兩年開始放緩的印尼毀林步伐（其真正的形成機(jī)制仍未清晰）之下，如今出口的劇烈波動將如何影響生產(chǎn)端，仍是一個(gè)有待觀察的問題。

在印尼之外，雅加達(dá)這一突然而來的棕櫚油禁令在全球已經(jīng)十分嚴(yán)重的通脹和糧食危機(jī)上又添了一把柴。棕櫚油是全球應(yīng)用最為廣泛的植物油脂，不僅在食品工業(yè)中占據(jù)著舉足輕重的地位，也廣泛涉及化妝品、洗滌劑等日化產(chǎn)業(yè)，而印尼60%的生產(chǎn)總量一旦停擺，短期內(nèi)沒有任何國家能夠填補(bǔ)其空白。

嚴(yán)重依賴印尼棕櫚油進(jìn)口的印度已經(jīng)開始擔(dān)憂可能出現(xiàn)食用油短缺，巴基斯坦和菲律賓也在第一波可能受到影響的國家名單之列，在更大范圍內(nèi)，包裝食品和日化用品的新一輪漲價(jià)又已能夠預(yù)期，它意味著全球普通人購買力的再一次顯著下降?！皩κ称穬r(jià)格上漲的不滿情緒導(dǎo)致越來越可能出現(xiàn)一個(gè)熾熱的夏天，”Natixis資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家Trinh Nguyen近日發(fā)表的一篇評論文章中使用了這樣的句子結(jié)尾，“經(jīng)濟(jì)、政治和社會后果正在全球蔓延?！?em>（感謝綠色和平組織對本文的幫助）

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